Госдума на сегодняшнем заседании приняла в третьем чтении закон, устанавливающий новое бюджетное правило (регламент определения объема госрасходов в зависимости от доходов) и объединяющий Фонд национального благосостояния (ФНБ) и Резервный фонд. Документ, внесенный в парламент Минфином, вносит поправки в Бюджетный кодекс в той части, где регламентируется использование нефтегазовых доходов казны.
Бюджетное правило начнут применять после тестирования в 2018-м
Ключевым в новом законе является положение о бюджетном правиле. Это один из механизмов формирования федерального бюджета, который определяет максимальный уровень госрасходов исходя из цены на нефть. Принцип его действия заключается в том, чтобы перечислять в Резервный фонд переведенные в доллары дополнительные нефтегазовые доходы, которые формируются в случае подъема фактической стоимости нефти над прогнозной, и продавать валюту за рубли в случае падения цен на нефть ниже ожидаемого уровня. Конечная цель применения правила – снижение зависимости бюджета от конъюнктуры нефтяного рынка.
Закон, который приняла Госдума, регламентирует предельный объем госрасходов в очередном финансовом году и более длительном плановом периоде. Базовая цена на российскую нефть Urals устанавливается на уровне 40 долларов за баррель в ценах 2017 года и подлежит начиная с 2018-го ежегодной индексации на 2%.
Расходы бюджета теперь не могут превышать прогнозной суммы нефтегазовых доходов, рассчитанных на основе базовой цены на нефть, базовой экспортной стоимости природного газа и прогнозируемого валютного курса, а также доходов, не связанных с добычей и экспортом углеводородов, и предполагаемого объема расходов на обслуживание госдолга. Иными словами, ежегодно определяемый Минфином объем заимствований должен быть не больше расходов на обслуживание долга.
Ввести в действие новое бюджетное правило предполагается с 1 января следующего года. То есть оно начнет применяться при верстке федерального бюджета на 2019 год и последующие периоды.
В 2018-м предусмотрен переходный период, который станет тестовым для нового бюджетного правила. В будущем году общий объем госрасходов не может превысить суммы всех плановых доходов и расходов на обслуживание госдолга плюс 1% ВВП. После такой обкатки новый регламент формирования бюджета будет закреплен в Бюджетном кодексе.
Из суверенных фондов останется один ФНБ
Принятый депутатами закон предполагает объединение двух главных накопительных кубышек России. Средства Резервного фонда будут перечислены на счета ФНБ. Эта процедура, согласно тексту документа, должна быть завершена до 1 февраля 2018 года.
Новый Объединенный фонд, как и раньше, будет формироваться за счет дополнительных нефтегазовых доходов. Как пояснил ранее при рассмотрении поправок замминистра финансов РФ Владимир Колычев, цель накопления этих средств останется прежней.
«Такое объединение предполагается в условиях, когда прогнозируется исчерпание средств Резервного фонда в условиях резко снизившихся цен на нефть в последние два года, - отметил Колычев. - Целевая составляющая объединенного фонда сохраняется такой же, как были предшествующие два фонда. То есть - три цели: это финансирование, направленное на сбалансированность страховой пенсионной системы, финансирование дефицита федерального бюджета и софинансирование добровольных пенсионных накоплений».
Но расходование нового ФНБ на перечисленные цели будет строго привязано к показателю остатка средств фонда на конец очередного финансового года. Если остаток превысит 5% ВВП, использование средств предлагается ограничить объемом недополученных нефтегазовых доходов в прошедшем году. Если на счетах ФНБ останется меньше 5% ВВП, то расходование его резервов предлагается ограничить 1% ВВП. По замыслу разработчиков закона, это позволит сохранить минимально допустимый объем казенных средств на черный день.
11:37 — REGNUM
Правительственный закон о бюджетном правиле Госдума приняла в третьем итоговом чтении, передает корреспондент ИА REGNUM 19 июля. По планам Минфина, который разработал законопроект, принятие нового бюджетного правила позволит снизить зависимость федерального бюджета от нефтяных цен.
Правило устанавливает предельный объем расходов для федерального бюджета. Теперь он не сможет превышать сумму нефтегазовых доходов за очередной финансовый год. Сумма нефтегазовых доходов рассчитывается при учете базовой цены на сырье (нефть и газ), прогнозируемых курса рубля к доллару, объема ненефтегазовых доходов и расходов на обслуживание госдолга.
Базовая цена барреля нефти при расчете бюджета должна составлять 40 долларов. С 2018 года стоимость сырья будет ежегодно индексироваться на 2%.
«Это правило в полном объеме вступит в действие с 2019 года, а на 2018 год предельный уровень расходов предлагается определить с учетом первичного дефицита в 1% ВВП», — отметил депутат Госдумы Глеб Хор («Единая Россия»). Он напомнил, что в ходе обсуждения проекта закона в Госдуме звучали предложения повысить используемую в новом правиле цену отсечения с 40 до 50 долларов за баррель. «Однако большинство депутатов сочло возможным сохранить предложенную правительством РФ планку в 40 долларов», — добавил парламентарий.
Дополнительные доходы от более высокой цены на нефть будут перенаправлены в Фонд национального благосостояния (ФНБ). Изначально Минфин предлагал наполнять дополнительными доходами Резервный фонд, основная задача которого — сокращение бюджетного дефицита. Для этих же целей ведомство предлагало фактически реорганизовать ФНБ и объединить его с Резервным фондом. Однако профильный комитет Госдумы по бюджету и налогам отмечал, что основная задача ФНБ —обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений россиян и обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда. Поэтому перенаправить все средства ФНБ в Резервный фонд невозможно.
Ко второму чтению Минфин и профильный комитет изменили документ, прописав, что Резервный фонд к 1 февраля 2018 года будет ликвидирован и вольется в ФНБ. Новый Объединенный фонд возьмет на себе задачи по сбалансированности страховой пенсионной системы, финансированию дефицита федерального бюджета, а также софинансированию добровольных пенсионных накоплений.
Средства ФНБ можно будет использовать, в том числе, на софинансирование добровольных пенсионных накоплений и финансирование дефицита федерального бюджета в зависимости от остатка средств фонда на конец года, отметил депутат Госдумы Леонид Симановский («Единая Россия»). «Если объем размещенных на депозитах и банковских счетах в Банке России средств ФНБ превысит 5% ВВП на конец очередного года, то использование средств фонда на покрытие дефицита федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ будет ограничен объемом недополученных нефтегазовых доходов, а если не превысит 5% — то 1% ВВП», — отметил парламентарий, комментируя закон.
Бюджетное правило является, пожалуй, единственным зарекомендовавшим себя в международном опыте работающим механизмом снижения зависимости федерального бюджета и внутренних экономических условий от цен на энергоносители для сырьевых стран.
С 2018 г. в РФ вступило в силу новое бюджетное правило. Согласно нему, все нефтегазовые доходы от цен на нефть выше базового значения, заложенного в бюджете, используются для покупки валюты Минфином и размещения в Фонде Национального Благосостояния (ФНБ).
В бюджет 2018 г. заложены цены на нефть марки Urals $40 за баррель. В дальнейшем этот уровень подлежит ежегодной индексации на 2%. Разница между высокими ценами и этим значением напрямую влияет на формирование резервов, но в экономику эти деньги не поступают.
За первые 4 месяца 2018 г. покупки валюты Минфином составили 988 млрд руб. С учетом мая совокупный объем средств, направленных в ФНБ, составит 1,3 трлн руб. Всего по итогам года ведомство прогнозирует поступления в резервы 3,5 трлн руб.
Цены на нефть держатся на высоком уровне с начала года, на текущий момент почти в 2 раза превосходя базовую цену $40 за баррель. Относительно январских прогнозов оценка дополнительных нефтегазовых доходов выросла на 1,75 трлн руб., что соответствует профициту бюджета 0,4% ВВП вместо прогнозируемого дефицита 1,3% ВВП в 2018 г.
При этом расходы бюджета увеличиваются всего на 62 млрд руб., так как согласно бюджетному правилу дополнительные нефтегазовые доходы помещаются в резерв и не расходуются. Такая бюджетная политика призвана снизить зависимость экономики от цен на энергоносители и сформировать надежный резерв для периодов дефицита.
Расходование средств ФНБ доступно в двух случаях: снижение цен на нефть ниже базовой и достижение фондом размеров 7% от ВВП. В случае роста резервов выше 7% от ВВП, дополнительные средства инвестируются в инфраструктурные проекты. При средних ценах на нефть $55-60 за баррель ФНБ может достичь 7% ВВП в 2020 г. Если предположить, что текущие высокие цены на нефть сохранятся, то цель по размеру ФНБ может быть достигнута и раньше.
Бюджетное правило снижает зависимость экономики от внешних факторов и позволяет сформировать надежный резерв на периоды дефицита бюджета.
Большое влияние правило оказывает на курс национальной валюты. Если раньше при повышении цен на нефть рубль укреплялся из-за роста продаж валютной выручки экспортерами, то теперь этот эффект компенсируется за счет покупок валюты Минфином. Аналогично, при падении цен на нефть ниже базовой цены продажи валюты из ФНБ будут поддерживать российский рубль.
Бюджетное правило делает рубль более стабильной валютой и снижает его зависимость от нефтяных цен.
Стабильная валюта поддерживает привлекательность рынка инструментов с фиксированной доходностью и снижает риск-премию российских долговых бумаг из-за меньшего влияния волатильности нефтяных котировок на экономику. Также это способствует формированию предсказуемых макроэкономических условий, необходимых для обеспечения устойчивого роста экономики.
Позитивное влияние правило оказывает на экспортеров нефтегазовой отрасли. Из-за сильной корреляции цен на нефть и курса рубля в прошлые годы позитивный эффект для выручки компаний со стороны высоких нефтяных цен нивелировался укреплением национальной валюты.
Сейчас такой зависимости нет, что позволяет экспортерам получать больший финансовый эффект от дорогой нефти.
Критика бюджетного правила
Ряд экспертов критикуют существующее бюджетное правило за чрезмерную жесткость. Высокий порог ФНБ в 7% ВВП уменьшает эффективное инвестирование дополнительных нефтегазовых доходов в инфраструктурные проекты.
По мнению сторонников смягчения правила, существующие жесткие условия не позволяют стране выйти на темпы роста экономики выше 2-3%. Кроме того, ряд экспертов ссылаются на то, что негативное влияние оказывается и на социальное развитие страны из-за чрезмерной экономии.
Сторонники правила в существующем виде приводят в качестве аргументов снижение волатильности национальной валюты, зависимости от нефтяных цен и повышение предсказуемости макроэкономических условий для реального сектора экономики.
Галактионов Игорь
БКС Брокер
МОСКВА, 11 июля. /ТАСС/. Минфин России обнародовал параметры нового бюджетного правила в "Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики". Формула учитывает такие показатели, как базовая цена на нефть и природный газ, курс рубля и объем ненефтегазовых доходов. Документ опубликован на официальном сайте Госдумы.
Согласно новому бюджетному правилу в редакции Минфина, базовая цена на нефть марки Urals устанавливается на уровне $40 за баррель в ценах 2017 года и подлежит ежегодной индексации на 2%, начиная с 2018 года.
Таким образом, предельный объем расходов федерального бюджета рассчитывается как сумма нефтегазовых доходов (рассчитанных исходя из базовой цены на нефть, базовой экспортной цены на газ, прогнозируемого валютного курса, объема ненефтегазовых доходов) и расходов на обслуживание госдолга. Такой способ определения предельных расходов позволяет обеспечить бездефицитный бюджет на первичном уровне при базовых параметрах, отмечает Минфин.
Пополнение резервов
Дополнительные нефтегазовые доходы, полученные в результате превышения фактической цены нефти установленного уровня отсечения, будут направляться в Резервный фонд.
Объем пополнения или использования средств Резервного фонда в определяется как разница между полученными нефтегазовыми доходами и нефтегазовыми доходами, рассчитанными при базовой цене на нефть, базовой цене на экспортируемый газ и фактическом валютном курсе.
По мнению Минфина, бюджетное правило - единственный зарекомендовавший себя для сырьевых стран действенный механизм минимизации восприимчивости внутренних экономических условий к колебаниям внешней конъюнктуры. Существенные колебания нефтяных цен могут оказывать значительное влияние на темпы экономического роста и устойчивость бюджета, инфляцию и благосостояние населения, курсовые соотношения и процентные ставки в экономике.
В случае, когда объем средств Резервного фонда на 1 января первого года планового периода опускается ниже уровня в 5% ВВП, предельный объем использования средств Резервного фонда не может превышать 1% ВВП. Таким образом, исходя из этой суммы корректируется предельный объем расходов и/или другие источники финансирования дефицита бюджета.
История бюджетного правила в РФ
В России бюджетное правило были изначально введено в 2004 году, после чего дважды модифицировались: в 2008 году и с завершением периода приостановки их действия (2009-2012 годы) в 2013 году. Несмотря на положительный вклад в обеспечение стабильности бюджетной системы, действовавшая до приостановки на 2016 год конструкция бюджетных правил не позволяла надлежащим образом обеспечить снижение отрицательного влияния волатильности цен на нефть на предсказуемость экономических условий и устойчивость бюджета, признает Минфин.
По мнению ведомства, повышенная изменчивость структуры относительных цен (реальный эффективный курс рубля) в последние 15 лет в России и по сравнению с динамикой валют сырьевых стран с действенным механизмом бюджетных правил - наглядная иллюстрация недостатков предшествующих конструкций.
Переходный период
Практическая проблема для внедрения бюджетных правил состоит в том, что Россия вошла в снижающуюся фазу долгосрочного сырьевого суперцикла с минимальным объемом резервных средств в суверенных фондах, отмечает Минфин. Таким образом, приведение бюджетных расходов к соответствующему бюджетным правилам уровню, с одной стороны, невозможно осуществить в течение короткого промежутка времени, а с другой стороны, объема накопленных резервов недостаточно для растягивания консолидации на продолжительный период.
В связи с этим общий механизм новых бюджетных правил дополнен периодом, предусматривающим плавный переход к новым предельным объемам расходов. При этом длительность такого переходного периода определяется необходимостью сохранения минимально безопасного уровня резервных средств в суверенных фондах.
Исходя из этого ограничения, приведение бюджетных расходов к соответствующему бюджетным правилам уровню должно завершиться к 2019 году.
Переходные положения новой конструкции бюджетных правил начали реализовываться уже в 2017 году. В конце января 2017 года было принято решение о сохранении дополнительных нефтегазовых доходов при превышении ценами на нефть отметки в $40 за баррель и проведении операций по покупке/продаже валюты на открытом рынке. Как результат, с февраля 2017 года произошло заметное снижение корреляции между динамикой курса и ценами на нефть, сокращение риск-премии по российским активам, а значит, снижение требуемой доходности и равновесных реальных процентных ставок в экономике, подчеркивают в Минфине.
В экономике .
Экономический смысл
Бюджетное правило является способом стерилизации нефтегазовых доходов бюджета с помощью формирования специальных бюджетных фондов. Используется правило следующим образом:
Согласно официальной позиции Министерства финансов , бюджетное правило снижает зависимость федерального бюджета от состояния мировых рынков , а также обеспечивает «подушку безопасности» на случай кризиса, аналогичного кризису 2008 года .
История правила
Принцип, заложенный в бюджетное правило, фактически действует с 2004 года , когда был образован Стабилизационный фонд . Для указанного фонда действовал следующий порядок формирования: в него перечислялись нефтегазовые доходы свыше цены отсечения , которая составляла 20 долларов за баррель нефти в 2004 году, 27 долларов в 2006 году. При этом динамика цен на нефть существенно опережала рост цены отсечения. По оценкам специалистов, в Стабилизационный фонд поступало до ¾ дополнительных доходов от благоприятной внешней конъюнктуры.
Распоряжение Правительства РФ от 4 марта 2013 года № 293-р государственной программы «Управление государственными финансами» предусматривается возможность последующего распространения автоматических стабилизаторов на иные элементы и уровни бюджетной системы, помимо прочего в части долговой политики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований . Сотрудники Министерства Финансов не отрицают возможности применения бюджетного правила в будущем для бюджетов регионов и муниципалитетов.
Мнения экономистов и государственных деятелей
Бюджетное правило выполняет две основные функции: определяет алгоритм распределения нефтегазовых доходов в части суверенных фондов и устанавливает ограничения на расходную часть бюджета. В связи с последней функцией в экспертном сообществе идет дискуссия о целесообразности установления такого правила.
Существуют два основных взгляда на проблему:
- необходимо смягчение бюджетного правила в части ограничений госрасходов;
- необходимо сохранение жесткого правила, ограничивающего государственные расходы.
За смягчение бюджетного правила последовательно выступают помощник президента России Андрей Белоусов , предлагавший снизить порог Резервного фонда с 7 до 5 % ВВП, чтобы направить высвободившиеся средства на строительство дорог, состояние которых мешает росту экономики страны, а также заместитель министра экономического развития Андрей Клепач .
Данную позицию поддерживает